2015年6月1日，国家统计局服务业调查中心和中国物流与采购联合会发布的数据显示，5月份中国制造业采购经理指数(PMI) 为50.2%，比上月微升0.1个百分点，高于临界点，制造业小幅扩张。2015年6月1日，安徽省淮北市，秋艳服装厂的女职工在生产车间内加工出口到德国的外贸服装产品。CFP ：谢正义
财新《中国改革》2015年第7期
国务院印发《中国制造2025》 全面推进制造强国
财新记者 王力为
今年5月19日，海内外广为期待的《中国制造2025》（下称《制造》）公布，这是中国实施制造强国“三步走”战略第一个十年的行动纲领。
过去25年，中国制造业产值从1990年占全球3%飞速攀升至目前的近四分之一，已成为名副其实的制造业大国。《制造》牵头制定部门工信部在其解读中表示，未来十年，中国制造业发展的着力点不在于追求更高的增速，而是要按照“创新驱动、质量为先、绿色发展、结构优化、人才为本”的总体要求，着力提升发展的质量和效益。“这本来只是工程院院士的一个报告，后来一下提升起来了，相当于是中国对世界的一个（关于制造业的）宣言。”国务院发展研究中心产业经济研究部部长赵昌文对财新记者表示。
这一戏剧性变化有着深厚的背景。全球金融危机后，各发达经济体纷纷重新重视制造业，提出再工业化、制造业回归，优化制造业政策；印度等发展中国家也将制造业视为下一步发展的重要抓手。
在当前的“互联网+”“工业4.0”热下，中国政府和全行业应该对制造业发展面临的现实挑战和体制机制有一番冷思考。审视其他国家的制造业政策及发展机制，中国制造的强国之路不仅需要政府的驱动，也需要企业、研发机构等主体的“平行努力”。
动议与争议
《制造》着重提出绿色制造、制造业服务化延展等中国制造的新发展方向，也强调了中国制造业的传统议题——代表“工业4.0”发展方向的两化融合（信息化与工业化）和强化工业基础能力。不过，政策面最值得关注的，则是设立制造业创新中心、推动十大重点领域这两项在修订过程中引起一定争议的动议。
制造业创新中心工程被列为《制造》提出的五大工程之首。《制造》称，为完善国家制造业创新体系，要采取政府与社会合作的模式形成一批制造业创新中心（工业技术研究基地），开展关键共性技术研究。
负责起草《制造》草案的工信部规划司副司长李北光解释称，关键共性技术的缺失，是中国从制造大国向强国迈进必须解决的问题。中国需要从模仿组装全面转向自主创新，“跟对手已经越来越接近，没有什么可模仿的了，所以，重构关键共性技术研究体系是我们必过之坎。”
不过，一位参与《制造》征求意见讨论的研究人士向财新记者透露，今年全国政协会议期间还在争论，是否应该由政府出面建创新中心：很多人认为，政府还是应该着力创造环境，没有必要自己建平台；也有人认为建平台还是很重要的，发达国家如美国、英国都在建类似的平台。
这位研究人士指出，美国的创新平台并不是政府直接出面建设的，而是政府提供一些资金和支持，由企业和研发机构唱主角。
《制造》提出，到2020年，重点形成15家左右制造业创新中心，力争到2025年形成40家左右制造业创新中心。李北光透露，国家层面，今年可能会开展一到两家的试点，这些中心“不是我们给它编制、给事业经费”，而是一种市场化运作的新形式，如利用产业联盟的形式。
政府应该把国内企业，尤其是龙头企业已有的创新机构纳入国家的创新体系里，中国机械工业联合会特别顾问朱森第在接受工信部部属媒体采访时表示。他曾到制造企业徐工集团调研，针对徐工投入逾10亿建的多家研究所表示，“这十几个所把原来机械部所属的好几个所干的事都干了。”政府应该提出一些政策引导，让各行各业的企业都有积极性做这个事。
着重面向共性技术是中国创新中心和美国的一点不同。赵昌文表示，美国的创新中心并不是针对共性技术，而是面向整个行业（如3D打印）。在他看来，共性技术对传统制造业的升级确实重要，这一块也是中国发展高端装备等的短板；但是，对于新兴产业，如新能源汽车，共性技术并非主要障碍，这一类型产业的突破，还是得让市场百花齐放才可能。
此次《制造》最受市场及投资者关注的，是提出将大力推动十大重点领域，包括新一代信息技术、高档数控机床和机器人、高性能医疗器械等。李北光透露，下一步，工信部将会同工程院针对十大领域制定创新发展的绿皮书，给企业一些引导，比如，哪些是最先进的技术，通过什么路径来实现；目标是什么。绿皮书会两年一编订，根据技术不断演进滚动发布。相对五年规划，这样的技术引导更实时，麦肯锡大中华区运营咨询业务负责人艾家瑞(Karel Eloot)对财新记者表示，不断调整绿皮书有助于跟上新兴产业发展极快的现实。
不过，前述研究人士透露，选取十大领域也是“讨论时争议非常大的”。这些领域主要由100位院士圈定，但是，对于技术不断更新的新兴产业领域，“哪怕是1000位院士，也很难保证对于未来技术创新路线的准确预测。”
“这里面很多东西（十大领域每个领域的范围）讲得非常细了。”他表示，重点领域的技术创新路线图往往都是基于过去的技术和经验制定的，“能否有效指导未来，很难说”。
在赵昌文看来，从国家战略角度来说，一些关键领域，比如ICT（信息、通信技术），确实需要顶层设计，然而，是不是十大领域都要通过这种形式指导技术创新和发展？“我觉得更多地还是应该提出需求，比如通过政府购买的方式，而不是去制定技术路线。美国军工部门就是通过从民营部门采购，为企业创造需求，引导市场自己想办法完成技术跨越。”
在波士顿咨询公司（BCG）合伙人、工业品行业的领导人利嘉伟看来，与欧美的市场环境不同，中国的各类规划、引导还是会对企业产生影响，多数企业都在摸索此后5-10年的政府政策导向，所以，哪怕是引导性的，还是可能影响市场的决策。
在赵昌文看来，争议说到底还是政府和市场的边界问题，绝大多数制造业领域的创新升级恐怕还是应该由政府创造环境，让企业有积极性百花齐放。
不过，前述研究人士认为，短时间内，政府还是需要扮演一些产业引导的角色。因为中国缺乏类似国外的产业联盟，此类机构能充分发挥（龙头）企业的积极性和力量，提供标准、前沿技术信息等产业公共品（industrial commons），力促产业的不断升级。中国的行业协会则多少还是附属于政府部委，更多承担统计、政府指导职能，且此类机构的改革方向“目前还不明朗”。
“所以，政府只能是在把握平衡的同时，尽快谋求转型。” 他说。
竞争与借鉴
全球金融危机后，发达国家纷纷重新强调制造业，美国发布《先进制造业伙伴计划》、《制造业创新网络计划》，德国发布《工业4.0》，日本在《2014制造业白皮书》中提出重点发展机器人产业，英国发布《英国制造2050》。 发展中国家中，印度在2014年9月提出“印度制造”。
这反映了各国重新认识到制造业在提高生产率、提升创新方面的核心作用，波士顿咨询公司全球主席博克纳（Hans-Paul Bürkner）对财新记者表示，过去几十年中，随着一国居民收入的攀升，消费者对于各类服务的消费占比提高，服务业成为了比制造业更为重要的GDP和就业来源。
但是，在危机后，由于劳动生产率的趋势性下滑，发达经济体以及印度等产业跳跃式发展的发展中国家决策者意识到，在提高生产率、提升创新、推升贸易方面，制造业的作用仍然比服务业更为显著。
目前，制造业向发达国家的“回流”和向发展中国家的“分流”已经开始。工信部在解读文件中指出，当前和今后一个时期，中国制造业面临发达国家和新兴经济体的双重挤压、低成本优势快速递减和新竞争优势尚未形成的两难局面。不过，多数接受财新记者采访的人士认为，中国制造业大国的地位并不会轻易为发展中国家撼动。
艾家瑞指出，东南亚国家劳动力成本低，但是，其制造部门的生产率非常低。越南、印尼的劳动力成本分别为每天7美元和9美元，中国为每天28美元，但是，越南制造业的人均产出仅为中国的7%。一旦东南亚国家的生产率提高，也会面临和中国类似的工资快速上涨、竞争力下降的局面，尤其考虑到它们劳动力总数远远小于中国。缺乏类似中国的完整生产供应链和基础设施，意味着向东南亚的转移仍将强化以中国为中心的“亚洲工厂”模式。
2014年9月，莫迪政府提出“印度制造”，鼓励印度和外国企业到印度投资生产。为此，印度政府提出25个关键产业，除太空、国防等三个行业，其他22个行业100%地开放外商直接投资。
今年1月到4月间，已有三星、日立、华为、空客等国际知名企业先后宣布通过设厂、扩产、设立研发中心等方式参与“印度制造”。在5月中旬访华期间，印度总理莫迪亦向马云等中国企业家推销投资印度的好处。
不过，印度央行行长拉詹在5月28日再次对“印度制造”表达了稍显“出位”的看法：仅仅因为制造业对中国的腾飞起到不错的效果，就将鼓励制造业作为国策，“我持保留意见”。“印度与中国不同，时代也不同了”，当前全球增速较低，外部需求和贸易活动疲弱。
他继续指出，印度的劳动力市场监管不利于雇员数量多、具有规模效应的企业，道路和电力等基础设施仍然匮乏，劳动力的技能水平仍然较低，只有这些问题得到改善，印度制造业才有一个有利的发展环境。
在文化上，“很多印度人不希望走中国的路——先做玩具、运动鞋，而是想先做芯片，”利嘉伟表示，“但高端制造业哪有那么容易？”
目前，印度制造业占比GDP仅为15%，甚至低于印尼的24%。
中国向中高端制造转型则面临极为激烈的竞争，来自美国的竞争首当其冲。奥巴马政府在危机后提出一系列发展制造业动议。2010年初以来，美国制造业的增速为总体经济增速的近两倍。
2013年7月，白宫国家经济委员会（NEC）时任主任Gene Sperling 在布鲁金斯学会发表演讲指出，制造业尽管产出仅占美国GDP的12%，但是却占美国出口额的50%，研发性质就业的60%，私人部门研发投入的70%，专利总数的90%。
他据此回应对奥巴马政府将制造业作为政策优先的质疑：关于制造业政策的讨论应该有范式变换：从传统的“产业政策”视角转向“创新溢出”视角、从（创造就业越来越少的）大工厂模式转向（整合制造业和服务业的）产业链模式。
2013年，奥巴马政府提出设立国家制造业创新网络（NMMI），并在该财年预算中安排10亿美元，用以帮助设立15个区域性制造业创新中心。
2014年7月，白宫国家经济委员会副主任、总统制造业政策特别顾问Jason Miller再次在布鲁金斯学会发表演讲，着重阐释截至当时已启动的四个制造业创新中心的设立机制。
他以聚焦3D打印、坐落于俄亥俄州Youngstown的首个创新中心为例表示，联邦政府负责组织竞标，企业和研究机构自主配队组成的12支队伍参与了竞标，获胜的队伍获得联邦政府的资金，负责建立该中心。
他表示，“从联邦政府的角度来说，并没有预先选取该中心的地点，”而只是在一开始宣布要设立一个聚焦3D打印的创新中心，在由专业和业界人士组成的评估团对各团队及其计划书的评估后，该中心最终“花落”以俄亥俄Youngstown为大本营的那支队伍。
他透露，其实共有超过40支队伍参与了最初的四个中心的竞标，最后胜出的四支队伍共囊括超过100家企业、逾40所大学以及一些社区大学。“一些大型企业参与了不同的队伍；即使是对于那些最终没有中标的队伍，也起到了建立潜在伙伴关系的作用。”
这一机制的成效还有待时间检验，但是根据BCG的一项调查，54%的制造业企业高管已在考虑将生产活动从中国带回美国，这一数字高出2年前17个百分点。这份报告还指出，中国制造业对美国的成本优势已由2004年的14%下降到2014年的4%。
相对美国，德国制造业的总体竞争力更强，占该国就业的20%，GDP的22%，出口的82%。根据布鲁金斯学会数据，德国制造业研发投入中企业投入占比为86%，高于美国的68%。
2014年11月，布鲁金斯学会组织了40位美国政产学研界领袖赴德国考察。考察报告指出，德国对于大中小型制造企业的支持体系更为平衡，且有一套激励机制更为完善的公共私人部门协作体系。
在德国的创新生态体系中，公共部门资金更多支持基础研究，私人部门资金则主要支持应用研究。在各类研发机构中，最为特别的是由67个研究所组成的弗朗霍夫协会（Fraunhofer Society），该体系70%的资金来自企业或政府外包给它的研发项目收入，政府只提供一小部分资金。
许多研发人力和技术资源有限却希望创新提质的中小企业，可以选择将创新研发工作承包给这些研究所，这份报告称，该协会下位于各地的研究所，与当地的企业和其他研发机构一起，帮助德国形成了具差异性的区域产业集聚。此外，德国地方政府还为中小企业提供“创新券”，让企业可以自主选择研究机构来帮它们完成研发。这一做法保证政府的支持资金被用于研发，而非其他经营活动。
2015年初开始，北京、上海等地已开始尝试发放科技创新券。不过，前述研究人士表示，中国研究机构的研发供给能力和企业的研发需求还是需要较长时间才能培养起来，也需要磨合。
美、德等制造强国相对完善的机制体系和政策努力对于中国制造“当然有不小的压力”，利嘉伟认为，但这也是帮助中国制造提升的动力，“有一些竞争，才能逼出一个更强的产业。”
提质与就业挑战
“互联网+”是当前最热门的话题，但是它不可能解决制造业的所有问题，中科招商基金管理公司董事合伙人卞华舵认为，现在要防止盲目追求新产业、放弃传统产业的倾向，也要防止所有企业都“互联网+”，都“工业4.0”。
李北光认为，在中国还需要在2.0补课、3.0普及的情况下，这十年更多还是要扎实打基础，“在互联网热的背景下进行冷思考。”
从观念、技术、品牌、到人才，中国制造业还面临一系列挑战。
在赵昌文看来，中国制造的提质转型不仅仅是技术问题，“首先是个观念问题”。把螺帽做到什么样标准、什么精确度，技术上不是很大问题；“中国马桶做不过日本，哪里是质量问题？智能马桶中国早就有了，关键还是中国企业，尤其是中小企业缺乏精益求精、一切从客户出发的理念。”
利嘉伟认为，这一现象确实普遍存在，但是，在将来，这类企业将无法生存，因为国内消费者的需求正在快速演变，到海外旅游购物也正变得越来越方便。
麦肯锡的研究显示，到2020年，将有超过一半的中国城市居民收入达到中上收入阶层水平。这一阶层在2000年几乎不存在。
“我在香港长大，（上世纪）70年代时，香港人看不起日本货，因为买来几个月后就不能用了；但到了80年代，日本货已经是质量的典范。”利嘉伟说，“成龙以前说买彩电一定不买中国的，”现在中国彩电的认可度也得到很大改善。马桶盖事件则是消费市场升级的最好证明。
反映到政策层面，赵昌文认为，政府首先要在全社会倡导质量的理念，“去年的全国质量大会，李克强总理就工业品质量讲了很多，”而质量背后就是设计、标准。“标准得高，如果标准不行，执行再打点折扣， 产品自然就不行了。”
在利嘉伟看来，知识产权保护是中国制造进一步创新提质的必要条件，但是，《制造》强调了自主知识产权的储备，却没有提及加强知识产权保护。企业和社会对于知识产权保护的认识与20年前大不相同了，他说，“过去只有外资企业说，现在国内企业也说。”除非是很大的企业，多数中国企业在这方面没有太多保障，而这对于企业大力投入创新、提高质量是很大的障碍。
“还存在品牌的问题。”他认为，中国制造的中高端目前跟丰田、本田在上世纪80年代的情况很像：质量不错，但是因为品牌认知度不高，价格没法提高。在这一点上，中国工业品面临的问题稍小：跨国企业偏爱中国的工业品，因为买家都是内行；相比之下，消费者对于消费品更看品牌、营销和包装，因此无疑只能慢慢培养，“丰田就熬了30年。”
制造业的转型升级也带来人才和就业方面的挑战。工信部部长苗圩表示，30多年以来，中国基本上是靠农村富余劳动力的转移，支撑整个制造业的高速发展。随着人口红利逐渐消失，蓝领工人工资快速增长，新一轮的发展需要各个领域、各个层级的人才。
在中央财经领导小组办公室国际经济局局长方星海看来，劳动力供给的趋势性缩减也有积极的方面：制造业将不再需要为了就业制造那么多的低端岗位，有利于制造业的升级。
2014年， 制造业工人人均月收入为2832元，其11.6%的增速快于所有转移人口收入9.8%的增速，引致的广东、浙江等地如火如荼的机器换人趋势，让不少人对制造业升级带来的就业影响存有担忧。
不过，在中国电子信息产业发展研究院院长罗文看来，如果就业能从制造性岗位向服务性岗位转移，并辅之以适当的教育培训体系，就能在就业数量减少的同时提高就业质量，填补蓝领工人供给增长放缓、同时每年有超过700万大学生毕业的结构不匹配。
在美国，每美元制造业产值中有19美分来自其中包含的服务；一些制造业行业中，超过半数的雇员服务于研发、支持等服务性质职位。利嘉伟表示，“现在，（国内）很多老总也都看到，光生产毛利很低，真能赚钱的还是延伸的服务，”所以，人人都在研究制造业服务化这一步应该怎么走。
《制造》就人才方面提出，推动一些本科院校向技术应用型的院校转型，下一步还将推动新型的现代学徒制。
不过，中国与美国类似，整体的人才培育体系以及社会对于制造业的定位并不利于制造业相关人才的培养。在德国和韩国，制造业一直吸引着最聪明的劳动力，艾家瑞表示，这是因为其制造业企业都是顶级的，提供的工作也都是有趣、且经济报酬较高的。德国每小时45美元的制造业薪资水平高出美国近三分之一。
在整个体系无法快速改变的情况下，美国的地方政府、企业以及教育机构正试图携手改善这一状况。在美国的Louisville-Lexington地区，当地制造企业在丰田的牵头下于2014年成立了一个联盟，与当地一所社区大学合作培养年轻技术工人。在南卡罗来纳，州政府设立了一项雇主税收减免计划，帮助当地设立起了全美规模最大、扩张最快的学徒计划之一。
“中国的制造业发展，从最基本的提高运营效率、自动化，到“工业4.0”，众多努力需要平行发生。各类主体都有很多可以做的，共同来参与这场全球竞赛。”艾家瑞说。■
来源于 财新《中国改革》 2015年第7期 出版日期 2015年07月01日
来源于 财新《中国改革》 2015年第7期 出版日期 2015年07月01日
